□　白洁

党的二十大报告提出，完善和加强备案审查制度。这充分表明加强制度建设仍然是当前和今后一个时期备案审查工作面临的重点任务。本文认为，备案审查制度建设至少应当聚焦于现实存在的突出问题、全面深化改革的需要、概念明晰的需要等三个方面。

备案审查制度建设应当聚焦于现实存在的突出问题

2022年，光明网报道了一起行政诉讼案件：一年间，社保行政部门三次作出不予认定工伤决定书，三次被法院撤销。这起关于工伤认定的行政诉讼案件陷入了“行政机关认定→诉讼→再次认定→再次诉讼”怪圈。

之所以存在工伤行政认定程序和行政诉讼程序循环往复的现象，是因为司法裁判和行政认定遵循不同的标准，即司法裁判依据和行政机关的规范性文件出现了冲突。

清华大学法学教授何海波于2021年做了法院对规范性文件的附带审查的专题研究，他指出，行政诉讼的小马似乎拉不动规范性文件审查的大车。2023年8月，《人民法院报》刊登了最高人民法院行政审判庭主题教育调研成果《关于行政案件上诉率高、申诉率高问题的调研报告》。其中关于行政诉讼自身制度因素的分析指出，基于司法权与行政权的划分，法院只能审查被诉行政行为的合法性，不能代替行政机关行使职权，法院即使依法判决行政机关败诉也未必能解决背后的实质争议。

因此，备案审查的制度建设应当探索人大监督与行政监督、司法监督的工作衔接机制，及时发现并纠正违法文件。例如，法院在审理行政案件中遇到规范性文件问题时，对于政府的规范性文件，法院可依职权向人大常委会提起规范性文件的审查要求；对于政府部门的规范性文件，法院可依职权向制定机关的上级机关提出处理建议。后者情形中，如果制定机关的上级机关作出与法院裁判相反的裁决，那么，法院可以向人大常委会提出针对该规范性文件的议案，由权力机关来做最后的决定。

备案审查制度建设应当聚焦于全面深化改革的需要

备案审查制度建设不仅是全面深化改革的重要内容，同时也是全面深化改革的制度保障。备案审查制度就是要通过加强自身建设，来保障全面深化改革的各项政策不因内在矛盾而自相抵触，从而达到政策法规的内部和谐一致，共同推动全面深化改革。

要重点监督规范性文件向社会的公布情况。信息公开是监督的前提，是公民监督公权力行使的重要制度机制。要对全面深化改革的规范性文件进行主动的专项审查。为了贯彻落实党中央全面深化改革的大政方针政策，有针对性地对新、旧规范性文件的衔接进行审查，将是专项审查的重点。要密切关注全面深化改革的规范性文件的社会反映，畅通被动审查的渠道。通过借助社会力量，贯彻全过程人民民主，可以在很大程度上解决备案审查工作信息不对称与动力不足的问题，增强备案审查制度的权威。

备案审查制度建设应当聚焦于概念明晰的需要

概念是研究法学的起点，有着实践理性的特征。这就决定了概念的确定是为立法目的而存在的。

党的十八大以来，我国备案审查制度不断完善和发展。“有件必备、有备必审、有错必纠”是新时代备案审查工作的总要求。目前在备案审查工作实践中，对规范性文件的概念，特别是对除法规、规章、司法解释之外的规范性文件的界定仍存在模糊地带。比如，政府和政府部门制定的规范性文件的权限划分；最高法、最高检的司法解释和实际起到业务指导作用的典型案例和其他文件的权限划分；规范性文件单列文号后其他文件的监管等问题仍无明文规定。这不仅影响备案审查的范围界定，还使得对规范性文件的监督有了盲点和堵点，亟需法律法规的规范。

（作者单位：衡水市人大常委会法制工委）