行政机关负责人出庭应诉制度，是指在行政诉讼案件中，一般应当由行政机关负责人出庭和应诉的制度。本文通过对近三年高碑店市人民法院行政机关负责人出庭应诉案件的分析，可看出有必要对该制度进一步优化，以实现其保障人民群众合法权益、实质性化解行政争议、提高行政机关依法行政水平和法治理念等方面的巨大作用。

行政机关负责人出庭应诉制度的生长轨迹

2015年5月1日施行的行政诉讼法，正式以立法形式确立了行政机关负责人出庭应诉制度。2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《司法解释》），用5个条文的篇幅，对行政机关负责人及工作人员的范围、应当出庭的案件类型等作出了规定，对行政机关负责人出庭应诉制度的贯彻落实发挥了重要作用。2020年7月1日施行的《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》（以下简称《规定》），总共15条，明确了行政机关负责人出庭应诉的定义和范围，明确了人民法院通知行政机关负责人出庭应诉的案件类型，细化了出庭应诉程序，明确了不能出庭的正当理由、效果保障措施以及未履行出庭义务的处理措施。至此，行政机关负责人出庭应诉制度基本建成。

行政机关负责人出庭应诉制度的现状及困境

2021年，高碑店法院共审结行政案件323件，其中行政机关负责人出庭应诉案件30件。2022年审结376件，行政机关负责人出庭应诉27件。2023年至今审结138件，行政机关负责人出庭应诉14件。总体来看，行政机关负责人出庭应诉案件偏少。

行政机关负责人出庭应诉制度面临的困境。立案标准不清晰。主要表现在应当出庭的案件类型规定不明晰。2015年行政诉讼法未对负责人出庭案件类型作出规定。2018年《司法解释》第129条规定了四类应当出庭应诉的案件，一是涉及重大公共利益，二是社会高度关注，三是可能引发群体性事件，四是人民法院书面建议行政机关负责人出庭的。2020年《规定》第4条，将涉及重大公共利益案件类型明确为：涉及食品药品安全、生态环境和资源保护、公共卫生安全等，此外对人民法院可以通知的情形作出了规定。上述具体规定中较多使用不确定性法律概念，为行政机关钻空子提供了机会。行政机关负责人出庭应诉效果不彰。不少行政机关负责人不愿出庭，甚至对案情的细节都不了解，整个庭审过程中全程静坐，一言不发。行政机关负责人出庭应诉综合能力不足。大部分出庭应诉的负责人不是法学专业出身，法律知识匮乏，对专业的诉讼知识更是不甚了解，且行政诉讼在举证责任的分配上，是要求行政机关对其作出的行政行为的合法性承担举证责任，这对负责人在庭审中的专业能力提出了更高的要求。

完善行政机关负责人出庭应诉制度的措施

完善行政机关负责人出庭应诉制度，具有较强的紧迫性，以便实现该制度从诉讼制度到治理机制的跃迁。

从立法层面明确应当出庭的标准。对于涉及重大公共利益的案件，可采取列举的方式，对没有出现的社会情况进行兜底性概括。对社会高度关注的界定，可以制定相应的量化标准，例如在哪种层级的新闻媒体报道的案件，属于高度关注。对于可能引发群体性事件的案件，可以参照社会不稳定风险评估标准和方法来认定。

健全出庭应诉的外部保障机制。一方面，完善不出庭应诉的法律追究制度。2018年施行的《司法解释》规定对应出庭而不出庭的，法院可以建议有关机关依法作出处理。但因司法和行政是两个独立的系统，因此法院不能干预行政机关的内部处理。可以通过监察委、上一级行政机关等，将法律追究制度落到实处。另一方面，完善出庭监督考核机制，定期对行政机关出庭应诉的情况进行通报，鼓励行政机关履行出庭应诉的法定义务和职责，督促其出庭并出声。

加强行政应诉队伍建设。近两年来，高碑店法院作为行政案件集中管辖试点法院，管辖的行政区域内的行政机关，大部分聘请了专业的律师团队，可见，行政机关对出庭应诉的重视程度有所提高。但是，有些律师对专业知识不精通，对此，行政机关可成立专业的应诉团队，同时，可共同举办应诉培训，提高行政机关应诉能力。

米周良 （作者系高碑店市人民法院党组书记、院长）